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《临汾政务信息》2017增刊053

2017-08-18    浏览:

利用现行政策解决支出型贫困家庭救助的思考

 



   为保障由于重大疾病、就学、突发事件等刚性支出巨大导致贫困的家庭基本生活需求而实施的支出型贫困救助制度,是对以收入型为核贫标准的社会救助制度的有效补充。当前,我国的大部分地区,特别是中西部经济欠发达地区,由于家庭刚性支出过大,导致入不敷出的支出型贫困群体越来越多。2017年6月,习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上指出,“到2020年,稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障”,这就必须有效解决贫困人口因病致贫、因病返贫等“支出型贫困”问题。
   与传统的收入型贫困相比,支出型贫困在救助理念、核贫方法和制度设计上有很大不同。一是在救助理念上,收入型贫困以低保为核心,主要解决困难群众维持生活所必须的衣食住行等基本生活支出;支出型贫困将困难群众的医疗、教育等刚性支出作为基本需求纳入社会救助。二是在核贫方法上,收入型贫困制定了一条“收入线”来考察家庭的收入状况,以此判定该家庭是否纳入社会救助体系;支出型贫困不只单纯的看收入,把支出也作为界定贫困的标准。三是补助制度上,收入型贫困是“缺多少,补多少,按量补助”;支出型贫困则是“缺什么,补什么,按需补助”。
   当前,支出型贫困社会救助涉及的内容较多,对象规模较大,不少地方在实施支出型贫困救助过程中,面临政策不完善、认识不明确、队伍能力薄弱、资金不充足等问题,需要有效改进,把现行政策、制度,用足、用活。本文从资料的可得性、研究的可行性角度,以山西省永和县为例,对支出型贫困问题进行剖析与思考。
   一、样本县永和县支出型贫困社会救助现状分析
   (一)永和县的基本情况
   永和县隶属于山西省临汾市,地处吕梁山脉南端,黄河中游晋陕大峡谷东岸,临汾市西北边缘。永和东邻隰县,南连大宁县,北与石楼县接壤,西与陕西延川县一河之隔。境内山峦起伏,梁峁层叠,3大山系9座大山成“川”字形排列,大小2500多条沟道纵横交错,呈千沟万壑之貌,属典型的黄土高原梁峁残垣沟壑区。地势东北高西南低,最高海拔1521米,最低海拔511.9米,年均气温9.5℃,年降雨量在500㎜左右,十年九旱,是雨养农业县,也是国定贫困县。
    1.永和县经济概况
   永和县主要靠传统农业发展,是个红枣大县。2014年,全县地区生产总值完成6.55亿元,同比增长3.9%;固定资产投资完成10.9亿元,同比增长55.2%;财政总收入完成10008万元,同比增长67.3 %,其中公共财政收入同比增长46.15%,达到4405万元;社会消费品零售总额完成3.97亿元,同比增长10%;城镇居民人均可支配收入完成16589元,同比增长7.2%;农民人均可支配收入完成2761元,同比增长11.5%。
   2.永和县人口及社会概况
   永和县全县有2镇5乡,79个行政村,314个自然村,总面积为1219平方公里,耕地面积占34.7万亩,总人口约为6.5万,其中农业人口5.3万,占全县总人口的85.4%以上,60周岁以上的农村老人为8134人,约占农业人口的13.1 %。全县贫困人口约为20991人,其中城镇贫困人口为 6380人,农村贫困人口14611人。
   根据有关部门统计调查分析得出,永和县城镇居民有长期稳定就业岗位的人口约736人,占城镇总人口4.7%,其他人员一般从事简单的、无竞争力的体力劳动,城镇在业贫困人口518人,大部分贫困家庭人口文化程度较低,主要以初中文化程度为主,缺乏专业知识技能,常常成为结构性失业的对象,并且在失业后一段时间难以再就业,所以劳动能力人口就业率低是导致城镇家庭经济收入低的重要原因。永和县农村家庭收入主要受自然灾害影响较大,以农业为主的农民当遇到旱灾、冻害、冰雹等 自然灾害时会损失大量的财力,严重影响经济收入;其次农村文化水平普遍不高, 对新生儿的各种科学检查不到位时会影响新生儿身体状况,导致残疾人比例上升。
    3.永和县的样本意义
   从人口结构和经济发展格局来看,永和县是一个实实在在以农民、农业为主的农村社会,依据我国特殊的国情,农村与农民的健康发展与整个国家的命运息息相关,若农村经济持续发展缓慢,农民教育、医疗等基本生活需求不能满足,身上积压过重的生活负担,将给社会整体造成伤害。因此,研究永和县社会救助体系有助于深入了解现阶段社会救助各项内容的发展状况,发现救助过程中的问题并以此为依据解决问题。
   (二)永和县支出型贫困救助现状
   1.支出型贫困人口现状
   现阶段,永和县支出型贫困的成因主要是由于家庭成员出现重大疾病、子女就学、突发灾祸等原因,导致家庭刚性支出远远超出其承受能力而造成的生活贫困。2013年4月,永和县民政局在全县范围内开展了支出型贫困家庭情况调查,调查对象主要是是低保对象以外的收不抵支家庭。这里所说的“支出”,是指衣、食、住、行、医、学等必须的基本生活类支出,不包括自费择校、贷款买房、投资经营等非基本生活必需品的支出。“收不抵支家庭”,则是指近一年以来收入总和低于基本生活总支出并且没有第二套房产、没有大额金融资产、没有私家车的家庭。
   据该县调查数据,永和县人均收入在低保标准(元/月)1倍以上2倍以下的收不抵支家庭共3474户,按主要支出原因分类,其中因病2954户,约占85.03%; 因学279户,约占8.03%;因其他原因造成贫困241户,约占6.94%。。
   永和县全县人均收入在低保标准2倍以上的收不抵支家庭共1159户,其中因病1048户,约占90.42%; 因学69户,占5.95%;因其他原因造成贫困42户,约占3.62%。
   数据显示,医疗费用支出过高是造成家庭收不抵支的最主要原因,其次是突发灾祸、子女就学等,这些家庭人均收入高于当地最低生活保障标准,原可以维持日常生活,但家庭发生重大变故之后陷入困境,有限的收入难以满足刚性支出的需求,由于家庭收入超标又无法享受低保,他们实际处于社会救助的“夹心层”,往往比低保户更困难。支出型贫困对象主要包括两类:一类是经过各种救助帮困后仍有突出困难的群体;另一类是现行救助政策未覆盖到的群体(2012年8月,江苏省民政厅《关于支出型贫困救助的思考》)。
   例如:王某,全家4口人,其中1人为财政供养人员,且家中有小型汽车。去年妻子患上肾癌,做肾移植手术花费50余万元,且后续治疗费用也很高,造成家庭生活非常困难。该家庭因家庭成员中有财政供养人员,且有高于生活必须品的小汽车,不符合低保条件,但家庭支出远远高于家庭收入,仅有医疗救助和临时救助对该家庭而言,是杯水车薪。
   2.对支出型贫困人口的救助
   永和县支出型贫困救助自2006年起逐步展开,救助对象包括低收入家庭和正常收入家庭,主要内容包括医疗救助、教育救助、意外灾害救助和临时救助、危房改造救助等。永和县财政部门将救助资金纳入年度预算,建立专项资金管理机制,实行专款专用。
   (1)医疗救助
   依照永和县人民政府办公室《关于进一步完善城乡医疗救助制度全面开展重特大医疗救助工作的实施意见》,医疗救助对象主要包括农村五保、城乡低保以及生活在本区没有享受到公费医疗待遇的重点优抚对象等。
   目前,永和县因病致贫约占支出型贫困户的90%左右。其具体申请程序如下:一是申请。申请人凭身份证、户口本、《低保证》、《五保证》、社会保障卡等有效证件原件及复印件以及医疗诊断书、医疗费用收据(或医疗保险保险单据)、必要的病史资料等,提出书面申请,并填写《永和县医疗救助申请审批表》,经村(居)委确认签注意见后,报乡(镇)人民政府(城管委)审核。二是审核。乡(镇)人民政府(城管委)收到上报申请后,在村(居)民委员会协助下,采取入户调查或邻里访问的方式,对申请救助对象患病情况和家庭经济状况逐一入户调查,审核公示5个工作日后,在《永和县医疗救助申请审批表》上签署公示无异议审核意见,汇总后上报县民政局。三是审批。县民政局接到乡(镇)人民政府(城管委)上报申请表及相关资料后,按照有关规定核定金额实施救助,并及时进行公示。
   永和县的医疗救助,主要侧重于大病医疗费用支出的救助,救助资金由中央财政和山西省财政和临汾市财政三级财政资金组成。每年分为四个季度分配给各个乡镇需要帮助的患病人群。2015年因巨额医疗费用获得救助的家庭为120户,占救助家庭数量的8%。由于资金来源渠道单一,每年用于医疗救助的资金有限,2014年医疗救助资金489.6万元,2015年医疗救助资金 393.8万元,同比减少95.8万元。
   (2)教育救助
   在教育救助工作中,永和县按照《普通高等学校家庭经济困难新生入学资助项目实施方案》的要求,对关于教育救助的救助对象、标准、申请程序及申请必备资料进行详细说明。《方案》规定救助资金为一次性支付补助;资助标准根据录取通知书划分为省内与省外,分别为500元与1000元;资助对象限定为普通高中应往届生同时参加高考被全日制普通高等院校(含高职)录取的学生。
   2015年永和县教育救助项目中,得到教育局生源地贷款的学生为 1197人,资金总额 732.54 万元,除县教育局、扶贫办以外,还包括如企业家、公益组织、村委会等社会其他力量对因学致贫家庭的支持。
   (3)危房改造
   住房救助方面侧重农村危房改造。根据《住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部关于做好2015年农村危房改造工作的通知》(建村[2015]40号)和《山西省2015年农村危房改造实施方案》等文件要求,制定《 永和县农村危房改造实施方案》。农村危房改造工作以财政局、民政局、住建局等部门为工作组成员,以科学统筹、分类改造、节约用地为原则,对危房进行修缮或新建住房。危房改造程序首先由个人申请,填写《永和县农村危房改造申请表》,经村委会召开村民代表大会初步审核,并在申请表上签署村委会意见、加盖公章后,材料交由乡(镇)政府再次审查,最后县级危房改造负责人对上报材料进行最后审批。住房救助资金由中央财政、省级财政、市级财政、县级财政共同划拨,分别为每户家庭补助6000元、2000元、1500元、1500元,共计11000元,财政局、民政局、房建局等部门共同管理、监督资金使用情况。2015年,永和县对农村的危房改造达到1151 户,救助资金达到1496万元。
   (4)意外灾害及临时救助
   关于意外灾害救助,依据临汾市民政局出台的《临汾市临时救助暂行办法》,永和县结合自身实际,制定救助实施细则,为解决突发性、临时性事件造成的群众困难。实施细则包括临时救助的救助对象、标准、申请程序、资金来源及管理机制等内容进行规定。救助对象为拥有永和县常住户口,因病、因学、因灾等原因造成生活短时间内困难的家庭可申请享受临时救助。关于救助标准,主要实行分类分档救助,按救助对象的类型与需求程度,确定合理的救助标准,并以现金 救助为主,对符合条件的困难家庭一年内最高救助额原则上不超过 3000 元。救助资金中央财政和山西省财政资金、临汾市财政资金以及永和县本级财政四级财政资金组成,还包括机关、企事业单位、个人及慈善的捐助资金。
   2015年永和县7个乡镇在遭受干旱、洪涝、风雹等自然灾害,救灾款发放178万元,救灾粮达到35万公斤,棉衣棉被各3625套,共为全县4.2万人解决基本生活问题,在“慈善进万家”活动中,发放资金救助资金30万元,为1000户家庭解决实际困难。
   二、有关永和县支出型贫困救助工作的发展评估
   近年来,特别是党的十八大以来,永和县全县已基本建立起以最低生活保障和农村五保供养制度为基础,以医疗救助、住房救助、教育救助、特殊困难残疾人救助、临时救助等专项救助为重点,以慈善援助、社会帮扶为补充的广覆盖、多层次、立体式的新型社会救助体系。可以说,随着临时救助制度的实施和医疗救助制度向临时救助对象中大重病患者的延伸,现有的社会救助体系已经初步实现了绝对贫困对象和相对贫困对象、收入型救助和支出型救助之间的坡度衔接。但在实际操作中,支出型社会救助制度仍然面临诸多问题,尚处于起步阶段。
   (一)存在的主要问题
   1.政策滞后,现行的社会救助制度解决“支出型”贫困的力度和方法有一定的局限性。在实际工作中,还是存在着相当一部分救助政策覆盖不到或者享受过救助政策后仍有突出困难的群体。如,城乡低保、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、临时救助、教育救助、住房救助、就业救助等救助都是单一种类的专项救助,都有特定的救助人群,都有其局限性,针对支出型贫困救助都存在短板。有的有所涉及,但涉及的深度不够,或者说都没有将支出型贫困家庭的救助进行明确,至于如何界定支出型贫困,救助金额的确定等等更是没有谈及。临时救助也只是从大的方面作了规定,主要对象仍为低保对象、特困人员等,救助金额是一次性而且还是低水平的。支出型贫困家庭相对于受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助等只是边缘群体,未能从制度上解决根本问题。社会力量参与也是杯水车薪。城乡低保、特困人员供养根本就没有涉及。
   2.现行支出型贫困家庭救助制度往往是事后进行救助,对事前进行救助的制度较少,导致有些支出型贫困家庭在享受不到任何社会救助政策的前提下,没钱看病、没钱上学。
   3.救助对象认定困难。永和县的支出型贫困救助工作是在原有社会救助工作基础上开展起来的,如何有效核实救助对象家庭经济状况,一直是困绕社会救助工作的一个难题。目前救助对象认定,需要申请救助家庭成员提供大量支出凭证,填写收入、房屋、车辆登记表,基层救助工作者对信息真实性要进行核查。由于收入核查以观察法为主,有些收入,例如债券、股票、基金等收入,基层工作者无法从金融机构获得,很难对申请者的家庭收入信息做出准确判断,实践中会出现应该救助而得不到救助,或不应该救助反而得到救助的现象。
   目前永和县尚没有建立起统一的、可操作性强的申请救助者家庭收入与支出信息追踪平台,导致救助对象存在认定困难。支出型贫困救助涉及教育、住房、医疗等多项救助项目部门的实施和配合,若不切实加强救助申请者的审批、家庭经济财产状况的核实程序,将阻碍支出型贫困救助作用的发挥。
   4.基层工作力量薄弱。工作人员严重不足。目前,永和县民政局从事社会救助工作的专职人员仅1人,各个乡镇也仅有民政员1人。支出型贫困救助相对于收入型贫困救助,工作的灵活性更大,除了核实申请人员的收入状况外,更主要要看其的支出是否合理,是否有可能造成贫困。对工作人员而言,除上门走访、调查申请救助者家庭经济状况,还要担当判断申请者是否符合救助标准的“审判长”,这样不仅增加了工作人员的任务强度,还扩大了工作人员的裁量权。过大的自由裁量权会增强救助工作一线执行人员的主观决策,对工作形成负面影响。
   (二)问题的原因分析
   主要是三方面:
   1.资金投入不足。永和县本身就是国家级贫困县,主要靠农业发展经济,2014年全县地区生产总值完成6.55亿元,财政收入10008万元,城镇居民人均可支配收入16589元,农民人均可支配收入仅2761元,在临汾市乃至全山西省,经济发展水平处于下游的水平。目前,永和县社会救助发展的资金投入首先是依靠上级财政转移支付,自身筹资困难。现行的社会救助资金需要地方筹资,永和县作为国家级贫困县,地方财力弱,资金投入严重不足。
   2.对支出型贫困救助工作认识存在局限性。传统的收入型贫困救助一直是永和县社会救助的工作重点,而支出型贫困救助是近一两年才引起大众的注意,无论是救助制度法规、政策的确立,还是救助实施方案,均处于探索阶段。很多干部,特别是基层干部其对支出型贫困救助的重要性均认识不足,基层工作自由裁量权过大。各项救助制度的实施情况不太平衡。临时救助标准较低,有时仅救助一两百元,无法起到应急救难的作用;医疗救助范围较窄,往往只侧重于救助低保、五保、优抚对象,对临时救助对象中的大重病患者覆盖不足,即使覆盖了也是低标准救助。相对于临时救助和医疗救助的“救助不足”而言,个别村镇则存在扩大低保范围解决支出型贫困的“救助过度”现象,将边缘家庭中患重病、重残的人员纳入低保范围,以此减轻地方财政压力,这种支出型贫困救助方式对低保制度的规范运行造成了一定冲击。
   3.管理机制不完善。支出型贫困救助起步晚,发展时间较短,兄弟省市虽有一些地方可参照、借鉴的做法,但需要结合永和县自身实际的科学确立。目前永和县只出台了《永和县人民政府关于进一步完善城乡医疗救助制度的实施意见》,其他方面的救助执行山西省的政策。整个支出型贫困救助的管理制度均比较粗线条,在救助对象认定、收入支出核查、救助方式和手段等方面,均不成熟,给部门的工作带来一定难度。不成熟管理制度必然导致基层工作难度加大、救助对象认定不规范等问题的出现。突出表现为:
   (1)缺乏救助的界定标准。现行的救助对象的认定,通常是考察家庭的收入状况,而“支出型贫困”需要考察家庭的收支平衡状况,特别是要充分考虑不同类别困难群众的基本生活权利需求及其家庭刚性支出,构建新型的核查评定体系。而“支出型贫困”家庭往往收入超过救助标准,但是一些必要的大额开支致使家庭经济状况仍然入不敷出,呈现透支状况,如仍是按照收入为计算标准,很多家庭都得不到救助。
   (2)缺乏基本生活保障机制。“支出型贫困”家庭,他们的家庭收入受刚性支出的挤压,一段时间内无法改善生活,导致实际生活水平低于低保水平,对于他们的救助,也仅仅停留在一些项目救助上,而不能像低保家庭一样,按月发放生活费,造成这类家庭“吃药挤占吃饭”或“交了学费难买米”的窘况。
   (3)缺乏规范合理的救助标准。一些“支出型贫困”家庭往往只能依靠临时救助暂时解决生活上的困难。在其他救助政策上,并未作为一项专门的救助对象列入救助范围,并未开展多渠道的救助工作模式,只能作为其他困难对象来进行救助。这种方式给予相关部门自由裁定的空间太大,具有太多的“模糊性”。
   三、利用现行政策解决支出型贫困家庭救助的建议
   2014年10月国务院颁布的《社会救助暂行办法》规定的救助对象,包括了支出型贫困群体,各地工作随之展开。通过对永和县工作的个案分析,认为进一步完善支出型社会救助模式,应当遵循以下路径:
   (一)充分发挥临时救助制度的基础作用
   一是合理界定临时救助对象。现阶段临时救助对象主要为三类群体:一类是城乡低保、城镇“三无”、农村五保对象,一类是低保边缘家庭,一类是低收入家庭中的支出型贫困家庭。其中,对支出型贫困家庭的救助申请条件,应结合当地实际进行细化。二是提高临时救助标准。以县域为单位,充分考虑救助对象的困难程度、困难原因、困难类型,科学制定分类分档的救助标准,采取一次性救助和按月救助相结合的方式,最低救助标准应不低于300元/次。对于因患大重病导致支出型贫困的对象,应提高临时救助标准,切实发挥临时救助救急救难的作用。三是简化临时救助程序。临时救助应简化程序,特事特办,原则上7天内办结申请审批手续。对突发灾祸无法继续维持基本生活的家庭,必要时可由县级民政部门直接受理。
   (二)加大临时救助资金投入力度
   山西省人民政府于2015年1月出台了《关于进一步健全完善临时救助制度的通知》,但省级财政未加大临时救助专项补助资金的补助力度。经济薄弱地区受地方财力限制,临时救助一直处于小范围、低标准的状态。而就整个社会救助体系而言,加大临时救助力度,实际上是为低保退出机制开通了一条渠道,有利于低保制度的平稳运行。临时救助能否发挥应有作用,关键取决于救助资金投入的多少。因此,要加大力度,多渠道筹集临时救助资金:一是明确地方政府的主体责任,可以结合当地户籍人口,按照一定的人均标准安排临时救助资金;二是增加临时救助省级专项补助资金,充分发挥省级财政的激励引导作用;三是从各级福利彩票公益金中提取一定的比例,对临时救助资金进行补充。
   (三)加大基本医疗保障和医疗救助力度
   一要做到全民医保。消灭城镇居民医保和新型农村合作医疗的参保盲区,确保人人享有基本医疗保障。尤其是流动人口、超计划生育人口等抗风险能力较低的特殊人群,如果得不到基本医疗保障,一旦患了大病将不堪重负。二要加大基本医疗保障力度。在全体社会成员享有基本医疗保障的基础上,医疗费用补偿做加法,医疗费用控制做减法,合力增强基本医疗尤其是大重病的基本医疗保障力度。三要将临时救助对象中的大重病患者即时纳入医疗救助范围。各地在完成临时救助审批手续、发放临时救助金后,要及时将其中的大重病患者纳入当年医疗救助对象范围,按照医疗救助政策实施相应救助,以减轻医疗支出负担。四要切实提高救助标准。支出型贫困家庭中的大重病患者往往需要到三甲医院进行治疗,而现行基本医疗保障制度对三甲医院医疗费用补偿比例有所降低。医疗救助应发挥与基本医疗保障的互补作用,取消医疗救助起付线和病种限制,提高大重病患者的救助比例和封顶线。五要全面实行同步结算。加强与卫生、人社部门的协调配合,加快推进医疗救助同步结算平台建设,全面实现医疗救助与城镇医保、新农合的信息共享、即时结算。救助对象在定点医疗机构就医,其基本医疗保障补偿资金和医疗救助补助资金在结算平台终端直接抵扣,个人只需支付自费部分,以提高医疗救助的及时性、有效性。
   (四)广泛动员社会力量共同参与
   目前政府对于支出型贫困只能承担有限的救助责任,不能也无力无限包揽。应广泛动员社会力量,整合全社会的救助资源,形成政府部门、慈善机构、社会组织、商业保险公司等共同参与的格局。建议通过购买服务等方式和办法,委托各地慈善、公益组织对当地支出型贫困家庭建档立卡,建立救助对象信息库,积极牵线搭桥,帮助寻找有意向的单位和个人进行定向捐助。有条件的地区可以借鉴灾害保险的做法,由财政出资,民政部门作为政府委托的投保人,选择有实力有信誉的商业保险公司,为当地全体居民家庭投保。当居民家庭发生支出型贫困问题时,由保险公司给予赔付,通过保险杠杆的放大作用获得较高程度的保障。(市政府研究室、市民政局)



责任编辑:刘小伟   王雅娴

 

 


  

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