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《临汾政务信息》2017增刊084

2017-11-06    浏览:

   采用PPP模式解决公立医院建设难题的探索与思考



   襄汾县人民医院河西新院项目建设工作是我县的重要民生工程,自2008年开始启动,但在建设过程中,受资金短缺等问题的严重制约,工程进展缓慢。2017年以来,县政府把完成该项目工程建设作为全县八件民生实事之首,写入政府工作报告,并自加压力,向全县人民庄严承诺,于2018年国庆节前,全面完成建设,实现搬迁。但由于政府可用财力有限,建设工作陷入困境,为了有效解决资金方面存在的难题,我们积极探索使用PPP模式,进行了有益的实践。

   一、项目基本情况

   襄汾县约有50万人口,原有的县人民医院位于县城中心广场附近,面积、规模和发展前景受限严重,远远无法满足全县广大人民群众的就医需求,故2008年起,我县就在县城河西区,选址启动了河西新院的建设工作。该项目建成投入使用后,预计年可接待门诊病人20余万人次,收治住院病人3万余次,进一步有效满足全县50万人民群众日益增长的医疗卫生需求,实现90%以上患者在县城内就医的目标,对保障广大人民群众的医疗保健将发挥积极作用。

   该项目建设用地111.95亩,总建筑面积88783平方米,工程概算投资90102.054万元,按照国家卫生部综合医院标准设置。主要建筑包括门诊楼、医技楼、住院楼、后勤保障中心、传染病控制中心、地下车库和配套附属工程。其中门诊楼22660m2,医技楼6880m2,住院楼38260m2,配套附属工程20988m2。门诊楼(设有急诊,门诊体检中心、行政办公),住院楼(设有各临床科室病床批复500张,重症监护病房13间,洁净手术室11间),医技楼(包括影像中心、检验中心、镜检中心等)。

   截止目前,河西新院医技楼、门诊楼、住院楼主体已完工。其中:住院楼消防、空调、医用气体已完成工程量的60%;医技楼、门诊楼正在装修装饰,预计10月底可完成装修量的90%。当前最大的问题和困难就是资金严重短缺。该项目概算投资91602.0545万元,到账资金仅15788.3760万元,资金缺口达75813.6785万元(包括医疗设备投入资金21600万元)。由于资金缺口较大,严重影响了工程进度。

   二、运用PPP模式的进展情况

   财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金[2016]92号)、《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金[2014]113号)、国家发改委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资[2016]2231号)等重要规范性文件出台后,我们对有关文件和上级有关精神进行了认真的学习研究,并到前期推行PPP模式的有关县市进行了认真考察,最终召开政府常务会议进行了专题研究,经过讨论与会人员达成了一致意见,认为采取PPP模式,是解决河西新院项目建设资金难题的有效途径和必经途径。

   PPP模式,即Public-Private-Partnership的字母缩写,又称为公私合营模式,起源于英国的“公共私营合作”的融资机制,是指政府与私人组织之间,为了合作建设城市基础设施项目,或是为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确各方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体(企业),政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系,有效克服了以往各类政府融资模式的诸多弊端,达到“政府的财政负担减轻、社会主体的投资风险减小”的双赢。

   在具体运作方面,我们一是通过与原门诊楼、医技楼、住院楼的施工单位达成一致,将尚未完工的装饰装修工程和智能设备工程等部分纳入PPP项目合作范围。二是委托北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司进行前期筹备工作,完成了PPP项目物有所值评价和财政承受能力论证,并着手编制《实施方案》。三是通过与投资意向方的多轮谈判磋商,与投资管理公司共同就相关条款内容进行不断的修改完善,最终形成了《襄汾县人民医院PPP项目初步实施方案》。

   最终确定的PPP项目建设内容主要包括门诊楼、医技楼、住院楼尚未完工的部分,室外工程、人防及其他配套工程,并购置安装医疗设备。测算静态投资额为58616.93万元,建设期利息2527.56万元,总计61144.49万元。

   项目合作期为22年,其中建设期2年,运营期20年。项目实施主体为县卫计局,项目PPP运营将采取ROT模式(改扩建-运营-移交),由项目实施主体作为政府方的出资代表,与社会投资方联合组建项目公司,由项目公司负责合作期内的建设、运营工作。项目资本金为本项目动态总投资的20.00%,即12228.90万元,其中政府方出资代表出资100万元,社会资本方出资12128.90万元。除资本金以外的资金缺口部分为动态总投资的80%,即48915.59 万元,通过银行贷款的方式解决。原则上,项目建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,法律、政策等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

   项目回报机制采用政府付费的模式。运营期内,每年政府需支付的可用性服务费为 5771.61万元,运营维护服务费为361.78万元,每年政府付费总计为 6133.39 万元。同时,若项目公司实际缴纳的增值税销项税额超过进项税额,超过的部分由政府方另行支付。项目采购将使用公开招标的方式进行,根据项目实际情况及模式设计,招标标的设置为年投资回报率不高于7%,年运营维护成本合理利润率不高于7%。

   三、存在问题及建议

   作为一种新生事物,PPP模式的运作和管理,对于我们来说,是一个新的课题,在工作过程中,我们也遇到了一些困难和疑惑。

   一是由于河西新院项目早于2008年就开始启动,医技、门诊、住院三座主要建筑的主体工程早已完工,PPP模式后续建设方的利润将受到很大影响,给我们与投资意向方的谈判工作造成了很大的困难。

   二是在PPP模式的运用过程中,由于投资方要综合考虑项目是否物有所值、地方财政是否具有相应的承受能力等因素,作为政府方,必须要对全县各类需要开展PPP模式的项目进行统一规划,而目前来说,我们还缺乏这方面的机制。

   三是PPP模式运作的专业性很强,虽然县财政局确定了专人负责PPP项目的有关工作,但评价评估及实施方案编写等大部分工作还是由政府方聘请的投资管理公司来具体操作,而在此期间财政、卫计等有关部门与工程项目部、投资管理公司之间的沟通协调过程,也在一定程度上影响到了整体工作的进度,无形当中也提高了项目建设的成本。

   针对工作中发现的这些问题,我们将在下一步的工作中,筹划建立统一的PPP投融资工作平台,负责对全县有PPP融资需求的项目进行整体安排规划,甚至可以采取捆绑式的运营方式,避免各自为政;统一负责对外的谈判、磋商、招标等各项工作,加快整体进程;同时也可以考虑通过平台,与一家或几家投资管理机构形成固定的合作关系,进一步减少不必要的时间损失和经济支出,提高工作效率。

   为此,我们也建议市级有关部门,能针对PPP模式这一新鲜事物,加强对各县、市、区的政策性支持和技术性指导,帮助各县、市、区建立相应的机制和机构,全面加快推进PPP模式的有效运用;或者进一步考虑,建立全市统一的投融资平台,对全市的各类项目进行统一规划、统一安排、统一运作,进一步压缩工作成本,提高工作效率,切实发挥好PPP模式对地区基础设施建设和公共服务保障等方面的重要作用,更好地推动全市经济社会稳步发展。(襄汾县政府)


责任编辑:刘小伟  王雅娴

  

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